1693년에 안용복이 일본으로 건너감으로써 한일 양국 간에는 울릉도를 둘러싸고 분규가 생겨났다. 이에 조선 정부는 1694년 9월에 장한상을 울릉도로 보내 자세한 상황을 조사하게 하였다. 그 후 조정에서는 수토를 제도화하기로 방침을 정해 1699년부터는 2년 간격의 수토제가 정착되어갔다. 1694년에 수토한 장한상은「울릉도 사적」이라는 기록을 남겼는데, 같은 내용이 박세당의「울릉도」에도 실려 있다. 다만 박세당의 기록에는 장한상의 기록에는 없는 부분까지 담고 있다. 그것은 장한상이 울릉도로 들어가기 전 군관을 시켜 사전 답사한 내용이다. 장한상의 수토 이후 조선은 숙종 연간 수토를 제도화하게 되었고, 일본은 도해금지령을 내게 되면서 한동안 울릉도 도해(渡海)를 꾀하지 못하였다.영조 연간에도 수토제는 지속되었으며, 정조 연간의 수토 기록은 이전 기록에 비해 자세한 것이 특징이다. 수토정책을 통해 관리되던 울릉도는 1880년대에 들어서자 개척령을 내려 적극적인 개발에 착수하였다. 개척령이 내려진 뒤에도 한동안 울릉도에서는 수토가 실시되는데 이때에는 검찰, 사검(査檢) 등의 용어도 등장하여 수토제가 좀더 복잡한 양상을 띠었다. 수토제가 폐지된 후 울릉도의 행정체계는 도장제에서 도감제로 바뀌었다가 군수제로 변천하는 모습을 보인다.